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关于部分省市轻工城镇集体企业发展状况及

职工劳动经济权益实现情况的调研报告

中国财贸轻纺烟草工会  中华全国手工业合作总社联合调查组

2015年12月

改革开放以来，我国的集体经济以产权制度改革为核心，融入市场经济元素，企业的产权制度、分配制度、组织形式和体量结构等都出现了很大变化。随着经济体制改革的深入，城镇集体经济结构调整和转型升级步伐加快，集体经济的资本结构得到优化，发展质量和效益不断提升。但是，部分城镇集体企业由于产权不明晰，历史包袱沉重，缺乏必要的、有针对性的政策扶持，加之固守传统观念，难以突破传统的管理模式，使得这部分城镇集体企业跟不上改革的步伐，长期陷入困境。为进一步了解目前轻工城镇集体经济的基本情况，掌握职工生产生活中的突出困难，提出解决城镇集体经济发展突出问题的对策建议，中国财贸轻纺烟草工会和中华全国手工业合作总社组成联合调查组，对部分省市轻工联社系统企业发展状况和职工劳动经济权益实现情况进行了调研。调查采取部分省市手工业联社和抽样企业填写调查统计表、职工填写调查问卷，典型调查，召开省、市（县）联社、企业和职工座谈会等方式。企业抽样问卷调查涉及山西、辽宁、江苏、山东、河南、云南等6省部分城市的771家企业。发出职工问卷1530份，收回有效问卷1526份。现将有关情况报告如下。

一、城镇集体经济基本概况

（一）城镇集体经济的形成和历史作用。

建国60多年来，城镇集体经济曾经历了三个发展阶段。第一个阶段是在建国初期到“一五”期间，为解决失业工人就业问题，在自愿互利的原则下，通过说服教育和示范，引导城镇小私有制个体经济进行社会主义改造，并组建了一批手工业供销合作社和生产合作社，形成了城镇集体所有制经济。第二个阶段是1958年后到1966年，是传统城镇集体经济发展的主要时期。这一时期，为引导城镇妇女投身社会主义建设，解决机关、学校、部队、工厂家属就业和解决知识青年待业问题，兴办了大量街道工厂、“五七”工厂和各种形式的生产、服务合作社。第三次大发展是改革开放后到20世纪90年代初期，城乡集体经济得到了快速发展。据统计资料显示，改革开放初期的1978年，全国共有集体所有制工业企业10.1万个，职工1215万人，年产值602.5亿元。到1991年，全国城镇集体经济工业总产值达到3315亿元、职工3628万人，达到历史高峰。在20世纪80年代和90年代初，城镇集体经济占全国工业总产值的15%以上，占城镇就业总人数的20%以上，占城镇新安置劳动力的30%以上。城镇集体经济在扩大就业、发展生产、出口创汇、繁荣市场、方便人民生活等方面发挥了不可替代的重要作用。

（二）城镇集体经济的现状。

随着我国经济体制改革的不断深入，一部分城镇集体所有制企业开始以产权制度改革为重点的现代企业制度改革，形成国有、集体、个人产权相结合的混合所有制经济。我国东部及部分经济发展较快的地区，积极推进集体经济由传统单一的企业产权结构逐步向产权主体多元化转变，企业组织形式向多种实现形式转变，传统生产经营体制向资本运营体制转变，传统集体企业逐步向现代企业制度转变，改革促进了城镇集体经济的发展，收到了明显效果。近年来，城镇集体经济不断加大对传统行业改造升级的力度，整合盘活各种存量资产，引进战略投资者，发展多种形式的集体经济，如大力推动工艺美术、生活服务等特色经济的发展，积极培育新的经济增长点。

但是，传统集体经济多年积累的历史包袱和产权制度问题尚未完全解决，相当一部分企业特别是传统的集体所有制企业生产经营困难增多，结构调整阵痛显现，市场经济逐步由卖方市场转入买方市场，与城镇集体企业传统的依靠数量扩张发生了矛盾，传统城镇集体企业的生存与发展空间（市场容量）日趋缩小，城镇集体经济处于萎缩状态。据国家统计局公布的数据显示，2004年末，全国城镇集体企业法人单位数为34.3万个，占全国企业法人单位数的10.5%。国有企业法人单位数为17.9万个，占全国企业法人单位数的5.5%。到2013年末，全国城镇集体企业法人单位数减至13.1万个，减幅为61.8%。而同期国有企业法人单位数减幅仅为36.8%，城镇集体企业法人单位数减幅远远高于国有企业，集体经济总量持续萎缩。企业生产要素成本上升，资源环境约束不断加大，利润增长空间进一步压缩，相当一部分传统城镇集体企业亏损严重，负债率居高不下。据中华全国手工业合作总社的数据，2014年，全国集体控股企业实现主营业务收入28279.6亿元，同比增长4.09%；利润总额1837.8亿元，同比增长2.36%。其中轻工集体控股企业实现主营收入6266.6亿元，同比增长5.25%，占全国集体控股企业主营业务收入的22.16%；利润总额402.9亿元，同比增长4.67%。主营业务收入和利润增长大幅回落。

（三）职工队伍情况。

1.从职工数量上看。上世纪七十、八十年代，城镇集体企业的兴起，主要以解决社会就业为主要目的，而且具有企业数量多，规模小的特点。到1991年，城镇集体企业从业人数达到3628万人，在全国职工人数中占有较大的比重。2004年末，全国城镇集体企业职工人数约810万人。到2013年末，全国城镇集体企业职工人数减至566万人，与2004年相比，减幅为30.1%。

2.从文化程度和技术等级看。我们调查的企业在册职工70226人，其中，初中以下文化程度的职工29703人，占42.3%。而大专以上学历的职工13353人，仅占19%。具有中级工、高级工和技师以上技术等级证书的人员占在册职工总数的比重分别为17.1%、6.4%、0.19%。具有初级、中级以上级技术职称（含政工、经济）人员所占比重分别为2.82%、1.51%。集体企业职工队伍总体上文化技术素质偏低，成为集体企业竞争能力、创新能力弱的重要原因之一。

3.从年龄结构看。职工队伍年龄老化，下岗职工多，离退休职工多。我们调查统计的771家企业职工数据显示，在册职工人数70226人，其中40岁以上的在册职工44162人，占比为62.88%。而38621名在岗职工中，25岁以下的年轻职工仅占在岗职工的14.36%。呈现出职工队伍年龄老化，企业年轻职工青黄不接的态势。在调查中还发现，离退休职工人数众多，为在岗职工人数的104.2%。

（四）工会组织情况。

调查统计的771家企业中，仅有328家企业组建了工会，在岗职工工会会员人数28273人，占在岗职工总数的73.2%。下岗职工工会会员人数13366人，占下岗职工总数的42.3%。数据显示，42.5%的建会企业，覆盖了73.2%的在岗职工，说明超过半数的企业属于中小微企业，职工人数不多，工会组建困难。职工问卷调查的数据显示，81.5%的职工是工会会员，36.5%的职工回答近5年中没有参加过企业组织的技术技能培训。虽然94.1%的职工都签订了书面劳动合同，但有11.9%的职工不清楚劳动合同签订的条款内容。23.7%的职工不清楚企业召开职工代表大会的情况，职工对工会组织作用发挥的满意度仅为57.8%。这些随机抽样问卷的数字表明，城镇集体经济中小企业工会组织建设需要进一步完善，力量需要进一步加强。而从职工最欢迎的活动看，39.3%职工选择“技术比武和技能培训”，35.1%的职工选择“文艺体育活动”；当问及有困难、困惑或发生劳动纠纷时首先找谁帮助，44.8%的职工选择“找工会”，24.6%的职工选择“找党组织”。14.9%的职工选择“找企业行政”，“政府、法院、媒体、同乡朋友”等选项均不超过5%。这也反映了职工群众对工会组织的期盼。

二、城镇集体企业面临的突出问题

进入90年代中期，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和日趋完善，长期在计划经济体制下运行的传统集体企业难以适应变化了的市场环境，纷纷陷入困境，经济发展迟缓，并出现诸多难解的问题与矛盾，具体表现为：

（一）企业生产经营困难，拖欠职工工资严重。

城镇集体企业中95%以上都是中小微企业，大多属于“老、小、穷、亏”企业，由于人员老化、技术落后、产品单一、资金短缺、设备陈旧、管理体制不顺，不适应现代企业发展的要求，加上离退休人员和下岗人员多，经营性债务和拖欠职工工资严重，历史包袱沉重，又缺乏相应的政策扶持，大部分企业生产经营举步维艰，近50%以上的企业处于停产和半停产状态。企业债务多、历史包袱沉重，生产经营困难，很多企业实际上已没有生产经营和债务偿还能力。

（二）困难职工比重大，职工生活困难。

调查的企业职工中，困难职工人数19122人（不含离退休困难职工人数），占在册职工人数的27.2%。下岗职工31605人，占在册职工总数的45%，其中困难职工16376人，占下岗职工人数的51.8%。造成职工生活困难的主要因素：一是职工收入水平低。调查数据显示，49.4%的在岗职工工资收入水平低于2014年当地社平工资，17%的在岗职工工资收入水平低于2014年当地最低工资标准。职工问卷的数据显示，近三年工资没有增长或者涨幅甚微的占78%，54%的职工对自己的工资收入不满意。二是部分企业长期拖欠职工工资。771家企业中，有186家企业不同程度地拖欠职工工资，占调查企业总数的24.1%，欠发职工工资总额达5.97亿元，涉及职工19229人。三是下岗职工比重大，困难职工数量多。如前所述，下岗职工和困难职工人数占在册职工人数的比重分别为45%和27.2%，大多数下岗职工不能享受等同国有企业下岗职工补贴政策，由企业自筹资金解决。如阳泉市轻工城镇集体联社所属企业24家，在册职工1792人，离退休职工3483人，离退休职工接近在册职工人总数的2倍。950名下岗职工每月只能领到198元生活补贴，505名困难职工中就有115人是特困职工。四是下岗职工创业和再就业难。调查显示，下岗职工中，40岁以上职工占79.5%。下岗职工年龄普遍偏大，文化程度偏低，缺乏生存技能，下岗后长时间不能再就业或自我创业，基本生活得不到保障。一些企业的下岗职工因为长时间没有工作，找到企业要求返回企业工作。

（三）企业欠缴职工社会保险费严重。

调查数据显示，在岗职工基本都参加了职工社会保险。下岗职工参加职工养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险的职工占下岗职工总数的比例分别为60.8%、50.1%、5.3%和8%，参保率比较低。2010年底国家人力资源和社会保障部、财政部印发了《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的意见》(人社部发〔2010〕107号)，有关省市也出台了相应的实施细则，虽然对解决城镇集体企业退休职工养老保险问题取到了很好的效果。但是，对下岗职工群体，没有收入来源、不能享受等同国有企业下岗职工优惠政策、个人缴费费率过高等原因，职工参保仍然是一个难解的题。从已参保职工情况看，虽然在岗职工基本上都参加了职工社会保险，但最突出的问题是企业欠缴职工社会保险费非常严重，我们抽样调查的企业中，累计欠缴职工社会保险费6.3亿元，而且欠缴时间长，数额大，涉及职工多。企业不能按时足额缴纳职工基本养老保险费和医疗保险费，大量职工看病的医疗费不能报销，已达到退休年龄的职工办不了退休手续，不能领取基本养老金。职工们担忧：“工作了一辈子，别落个老无所养、病无所医”。

为接续职工基本养老和医疗保险，部分困难企业采取由职工先行垫付养老和医疗保险费（企业部分）的办法，职工到达退休年龄时，需要一次性补齐欠缴的养老保险才能办理退休手续，补缴金额从2万元到6万元不等，这无形中又给职工增添了新的困难。如山西阳泉市轻工集体企业拖欠职工工资和职工代缴垫付保险费就达到5335万元，涉及职工2064人。山西省太行锯条厂长期欠缴职工社会保险费，截至今年9月，达到退休年龄的职工需要替企业先垫付6万元的养老保险费才能办理退休手续，且95%的职工靠借钱“买退休”。

（四）职工生产生活困难加剧了不稳定因素

职工工资收入低，下岗职工再就业难，企业欠薪时间长，社会保险问题突出，职工生产生活困难加重，使职工个人和企业之间的矛盾日趋突出。诸多的困难和矛盾，导致困难职工上访等群体事件时有发生，很多职工联名上访。一些企业困难职工还有聚众停工的苗头，对当地的社会稳定和企业的正常生产经营产生了负面影响。如：山西省太行锯条厂从2007年开始职工个人上访和群访事件不断，特别是2007年和2014年分别由1600名职工、900多名职工联名上书有关部门，要求解决职工的困难问题，但始终没有得到彻底解决。山西省皮革公司和皮革试验厂，从1995年起停产，2007年进入省国有企业破产序列，但改制工作迟迟末能完成。改制受阻，发展看不到希望，许多职工群众怨声载道。

（五）企业改制困难，集体资产流失严重

抽样调查的771家企业中，仅有253家企业实施了改制，没有改制的企业518家，占调查企业的74.9%，城镇集体经济改革遇到很多困难和矛盾，而且企业改制过程中，存在比较严重的集体资产流失。一些集体企业在改制过程中没有严格按照集体所有制职工代表大会的程序进行，改制过程中厂长（法人）处置集体资产随意性较大；企业内部产权主体不明晰，以及集体资产出资人不到位，而被认为是“无主资产”，被平调、侵占集体资产的现象时有发生；有的地方政府部门不依法办事，往往凭一句话或一纸公文，就把集体资产改变了性质，而改制企业的干部职工却得不到合理的安置;有的在改制中，借机低估或无偿占有集体企业职工几十年积累的资产。

三、问题的原因分析

城镇集体企业在改革发展中出现的问题和矛盾，除自身经营管理观念陈旧，技术创新能力弱，生产设备老化，产品单一，历史包袱沉重等因素外，传统集体企业产权不明晰，缺乏法律规范和政策支持，管理服务机制不健全等也成为制约城镇集体企业改革发展的重要因素。

（一）部分集体企业产权关系不明晰，导致企业改制困难，集体资产流失严重。

城镇集体企业由于创建的时期不同，经济成分千差万别，资产形成的情况相当复杂。一是产权关系界定模糊。由于历史和体制上的原因，城镇集体企业的组织类型错综复杂，有的企业缺乏产权意识，设立初期没有与创办单位、投资单位、主管部门及出资职工明确投资、借贷或扶持关系，致使产权不清，资产归属界定困难，导致改制过程中集体资产权益得不到有效保护；二是台账不全。由于管理不规范，有的企业会计资料不健全，有的企业产权归属多次变更而没有完整的记载，使集体企业资产归属无据可查；三是集体企业出资人不到位。虽然在《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》中明确了集体所有制企业为“企业劳动群众集体所有”，从理论上讲，明确了相关出资主体，但劳动群众集体仅仅是一个抽象的、动态的概念，是随着时间的推移，人员和结构上都会发生变动的虚拟化的主体。在产权不明晰，出资人主体不明确的背景下，有的地方政府主管部门、主办单位“理所当然”地成为集体资产处置的实际决策人，集体企业职工（代表）大会及其法定职责则成了“虚位摆设”。产权不明晰，出资人主体虚拟化，也使集体企业改制中资产的处置交易面临尴尬的局面，企业改制进退两难。有的地区不合理干预企业改制，削弱职工代表大会职权，采用强行向企业职工出售企业资产作为入股的改制方法，拿不出钱的职工，就丧失拥有企业股权的机会，引起职工心理上的不平衡。一些地方政府随意规定本地区集体企业资产为全民所有，或以“公有资产”为名，将集体资产化归国有。部分企业在改制过程中资产被非法挪用，或以低价出售、强行吞并等，造成集体资产严重流失。

（二）集体经济改革发展缺乏法律规范和政策支持。

《中华人民共和国城镇集体企业条例》作为规范城镇集体经济唯一的一部法规，已颁布实施二十多年，对促进城镇集体经济改革发展起到了很好的作用。但是，长期以来没有进行调整和修订，一些条款已经不适应当前新的形势和城镇集体企业改革发展的要求。例如，在集体资产出资人、股权安排、治理结构、利益机制和对劳动者权益保障、经营者激励机制、企业组织形式、企业变更审批、企业资产的管理和监督等方面都出现了新的问题，《条例》难以解释；1998年《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，为国有企业职工分流安置给予了政策规范和支持，使国有企业改革改制得以顺利进行。虽然《通知》明确提出了“城镇集体企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，由各省、自治区、直辖市党委和人民政府根据本地区的实际情况研究制定具体办法。”但实际上，大多数地区因多种原因，没有能够执行国有企业改革政策。城镇集体经济的改革不能得到同等的政策优惠和支持，下岗分流职工的基本生活保障和再就业问题始终没有得到彻底解决；而在集体经济发展的过程中，又不能享受非公有制企业在贷款、税收及许多方面的优惠政策。城镇集体企业在计划经济时期按照国家的统购统销、劳动用工和工资分配等计划组织生产、进行劳资管理，而在计划经济时期既得不到国有企业政策支持，享受不了民营企业优惠待遇，这种“二国营”的身份，使集体企业改革发展进退两难、举步维艰。

（三）集体经济的管理服务机构不健全，职责不明确。

早期传统的城镇集体经济隶属关系比较明确，即隶属各级手工业合作联社。进入20世纪90年代，随着政府机构体制改革的推进，政府部门组织、指导、协调城镇集体经济改革和发展的功能逐渐弱化。城镇集体经济管理部门经历了多次撤销、恢复的起伏，如轻工业各级城镇集体经济联社，有的法人地位不明确；有的在机构改革中被撤销；有的成为“空壳”机构；有的基础薄弱，服务功能难以体现；一些城镇集体经济联社“政社合一”的传统模式与市场经济要求不相适应。集体经济管理机构的弱化，制约了服务管理体制机制建设和指导、管理，造成许多集体企业改革改制中出现的问题和矛盾得不到及时的反映和有效解决。而且，集体企业主管部门种类繁多，如手工业合作联社、集体企业联社、中小企业局、经贸委等等。集体经济多头管理，缺乏统一的政策法律规范，以至于出现了城镇集体经济改革发展政出多门，同一地域不同管理部门隶属的集体企业改制时职工安置政策依据各不相同的状况。

四、对策建议

党的十八大提出：要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式。我国城镇集体经济是由合作经济发展起来的，作为公有制经济的重要组成部分，具有发扬劳动者主动精神，实现劳动者共同富裕的制度优势，在帮助弱势群体组织起来，创造就业，摆脱贫困，保持社会稳定等方面发挥了重要的作用。在新的历史时期，挑战与机遇并存，如何加快城镇集体经济深化改革，探索集体经济的多种有效实现形式，妥善解决好职工群众的生产生活问题，关系到我国集体经济的长远发展，也关系到社会的和谐稳定。为此提出如下建议。

（一）尽快健全和完善城镇集体经济的法律法规体系。

《中华人民共和国城镇集体企业条例》已颁布20多年，随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，《条例》的部分内容已不适应新形势下出现的新情况新问题，应该尽快对相关的法律法规进行调整、修改和增补。特别是关于城镇集体企业财产权、企业治理制度、企业出资人及职工的全力保障等条款的修订；进一步完善城镇集体企业改制的相关法规，如对容易产生纠纷的资产评估、验资、确立法人治理结构、职工安置等作出规范要求；同时加快制定有关城镇集体资产、企业职工持股、职工持股会等管理办法和指导意见，解决集体企业资产流失问题，规范集体企业员工出资入股的法律关系、法律原则和法律程序。以适应城镇集体企业参与混合所有制改革的需要。

（二）加强集体资产的监督管理，明晰集体企业产权，为企业改革创造条件。

产权是所有制的核心和主要内容，按照“谁出资，谁行使处置权、谁享有收益权”的原则，当务之急是要改变集体资产长期处于产权主体虚拟、产权关系不清、经营职责不明等一系列亟待解决的“历史顽症”。政府应明确集体经济的宏观管理部门，在政府有关部门内设立城镇集体经济管理机构，或赋予各级手工业（城镇集体）联社对集体经济的指导、协调、服务、管理和监督的职责，以保证集体资产的保值增值和职工队伍的稳定。按照现行法规理清集体企业的产权归属，在清产核资的基础上，为集体企业向投资主体多元化的股份制改革方向发展创造前提条件。

（三）积极支持和指导城镇集体企业加快改革步伐，加大技术创新，加快转变经济发展方式。

城镇集体企业是我国城镇经济中重要的经济组织，也是推进城镇化建设的重要力量，涉及众多职工和社会弱势群体。《宪法》明确“国家保护城乡集体经济组织的合法权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”政府应鼓励和支持城镇集体经济管理部门进一步加大对城镇集体经济的研究力度，积极开展理论和政策研究，为城镇集体经济改革发展提供咨询服务，逐步形成一个适应市场经济需要的集体经济互动指导服务体系；根据城镇集体经济的性质和特点，制定有针对性的政策规范，如制定深化城镇集体经济改革的指导意见，明确集体企业改革的方向、目标和途径；对改制企业在税收、土地置换金使用、下岗分流人员安置补偿等方面给予更多的优惠，推动集体企业逐步建立现代企业制度。帮助企业甩掉包袱、轻装前进，引导企业引进人才、技术和设备，加强管理，不断增强企业创新能力。

（四）在改革发展中切实维护职工合法权益，充分发挥工会组织作用。

集体企业改革要切实解决广大职工就业和生活保障问题。企业改制、破产、关闭中，资产变现资金要优先解决职工安置分流，优先解决集体企业职工股金补偿，优先解决职工社会保险的接续，优先偿还企业所欠的职工债务。要加强中小企业工会组织建设，不断完善工作机制，充分发挥工会组织作用，通过参与企业改革和关闭破产工作，参与改革方案的制定，行使职工代表大会职权，支持和促进集体企业改革依照法律程序和政策平稳有序推进，做到民主程序到位，政策落实到位、职工权益保障到位,切实维护和保障职工就业、工资、社会保险等方面的合法权益。要做好困难职工的帮困解难工作，积极协助党政做好职工队伍的稳定工作。

                                                                                                                                        (联合调查组成员:严红 康培莲 杨栋国)